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檢析產創條例展延和修正的利弊

產業創新條例預計於今年底即將落日,經濟部日前表示,已研擬最新修正草案,除了既有的4大租稅優惠,都將全數展延10年至2029年之外,其中的研發抵減比例將加碼提高5個百分點。

此外,更預計新增5年的人才培訓支出抵減項目,並限定適用對象包括人工智慧、數位化管理、先進製程、區塊鏈等22個領域的技術人才之培訓。

針對此一修法構想,主管官署工業局長呂正華指出,研發投資抵減是鼓勵企業研發的作法,實施之後獲得企業好評。現在要把租稅優惠往後延長10年,就是希望能讓台灣企業升級轉型,以落實5+2、產業創新的計畫。

工業局能夠回應企業界的期求,並著眼落實蔡總統強力推動的5+2產業創新計畫,基本上自應獲得肯定。不過,從另一個角度來看,即使產創條例的修法有其必要性,但包括公共政策的研擬,或法律規範的修訂,出發點自然是為了達到某種政策目標,或提供更有效能的遊戲規則。然而,凡事有利就有弊,如何在興利的同時,兼顧不致產生後遺、出現弊端,無疑才是當政者,以及執行者識見與能力的最大考驗。於此,不妨就以此次產創條例的修訂做為案例來分析,探索其中可能出現的弊端與後遺。

首先,就產業創新條例立法的前世今生來做檢驗。現行的產創條例是於民國99年5月完成立法,適用效期設定為從99年至108年底。也正因為今年底產創條例就將期滿失效,在工商企業界的期盼下,經濟部乃順勢規劃2.0版的產創條例,適用效期則比照1.0版從109年至118年。不過,再往前推,99年立法的1.0版產創條例,其實也並非橫空出世,其前世可以上推到最早的獎勵投資條例,以及接續的促進產業升級條例。因此嚴格來講,擬議修訂的新產創條例,可以說是獎勵投資條例的4.0版。這種從1.0一直延續到4.0的立法現象,往好的方面說是其效益可觀,值得與時俱進的修訂存續。但如從另方面來解讀,也可以說是在訂出租稅優惠獎勵的專法後,即使訂出落日條款,但對受惠的企業界卻會產生「奶嘴效應」,以致執政者也只能俯順民意,出現欲罷不能的現象。

其次,檢視2.0版的產創條例,包括研發支出抵減納稅額度比例提高5個百分點,以及新增人才培育支出也可納入營所稅抵減項目,被工業局視為是2.0版的最大亮點。然而,擔心因而減少稅收的財政部則立即提出保留意見,希望經濟部能針對研發投資抵減增加5個百分點的必要性與合理性,提出補充說明。財、經兩部對於透過抵減稅收手段來吸引投資或落實產業創新,出現意見分歧現象,本案其實並非創例。而這種現象不止凸顯各部會都各自有本位的考量乃至堅持,而未來如何調和鼎鼐,則將是政院財經政委的一大考驗。

再者,新版的產創條例增列企業投資在人才培育的支出,也將給予租稅協助。此一新猷,消極可以防止企業人才的外流,積極甚至有助於企業向外攬才,工業局予以納入修正草案,自是可以理解。同時,工業局還匠心獨具的把人才培育的適用對象,限於22個與產業創新有直接關聯的領域,用意無非是避免企業於申報時魚目混珠,甚至濫竽充數。但是從宏觀的角度來省思,未來十年產業創新所需要的專業人才,難道只有這22個領域而已?立法時在採正面表列,最後反而可能出現遺珠之憾,以及採負面表列,以提供新專業領域人才亦得適用,此兩者之間如何取捨,才能獲致效益最大化,後遺最小化,自是對決策者的又一考驗。

最後,採取以提供租稅減免手段當做誘因,固然可望讓政策的推動收興利之效,但興利的同時往往也容易產生搭便車甚至鑽漏洞逃稅的弊病。一個顯著的案例就是由財政部主導修法的「財團法人法」即將於2月上路。新財團法人法的重點,就是在於防堵財團法人成為企業避稅的工具。但即便財政部自詡射出四箭來修改法規,但已經嚐過甜頭的財團法人屆時是否會有魔高一丈的新對策,看來只有待時間來驗證。

而無論如何,卻也顯示公共決策,如何兼顧興利與除弊,才是執政者最嚴峻的考驗。蔡政府兩年半來的銳意革新,卻出現民意低迷的反差,新接棒的蘇貞昌院長能否克服理想與現實的落差,大家不妨拭目以觀。

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