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檢視高雄港區土地開發的政策和治理

日前對於「高雄港區土地開發股份有限公司」新任總經理是否適格的問題,民進黨高雄市議會黨團針對韓國瑜市長提出嚴厲的批評。這家兩年前由交通部台灣港務公司出資5,100萬、高雄市政府出資4,900萬所共同成立的公司,營運範圍是高雄港第一港口舊港區向南延伸到第二港口之間,周邊六家國營事業300公頃的土地開發。由於該公司與傳統土地開發公司大異其趣,總經理的任命引發高雄市政府和市議會之間的齟齬不快,並不令人意外,以下就「政策」與「治理」兩個層面做進一步的探討。

為了改革航運港埠管理的監理和經營合一的體制,交通部將過去行之有年的港務局「公司化」,2012年3月成立台灣港務公司,下設高雄港、台中港、基隆港、花蓮港四個分公司;而交通部原有的航政司則改制為「航港局」,負責航政和港埠行政的相關事務。在這樣的背景下,前高雄市長陳菊為了開發舊港區沿岸周邊區域所謂的「亞洲新灣區」,與在地的中油、台電、台糖、台酒、台銀、以及中鋼共同簽署「亞灣聯盟合作宣言」,而2017年由交通部與高雄市成立的「高雄港區土地開發公司」,就此進行碼頭活化與港灣再造之相關土地開發。

「亞洲新灣區」包覆高雄港區土地開發的範圍,無論是高雄港和小港機場,或是「高雄多功能經貿園區」或「高雄軟體科學園區」,港區周邊吸睛的指標型建築林立,海灣景致宜人。像是:造型獨特的高雄展覽館和高雄港埠旅運中心、高雄市圖書館總館、海洋文化與流行音樂中心、中鋼集團總部大樓,都達到國際大都會天際線景觀之水平。

由於高雄市長期以來致力於郵輪產業之發展,因此港區建設和帶狀開發也同時涉及吸引外資的進駐,以及郵輪灣靠與遊艇停泊之產業鏈。但是,打造「國家隊」等級的開發公司,董事長由中央任命,而總經理則由地方指派,是股權分配使然。兩人是否具備專業的港灣活化能力是一回事,更重要的恐怕還是,該公司是「董事長制」、還是「總經理制」,交通部與高雄市能不能發揮1加1大於二的動能,則和中央與地方的主政者有關。

雖然不同的組織型態或治理模式,都有成功的典範可資遵循,但是航港體制改革後的高雄港灣的區域開發,可以參考的範例卻並不多見。以歐洲港埠的治理模式而言,無論是波羅的海和北海國家所盛行的「地方治理」,法國與地中海沿岸的「中央治理」,抑或是英國和愛爾蘭崇尚的「獨立治理」,重點並不在於組織的型態,而在於港埠大小、機構人員與貨源總量的多寡。

就此而言,將航港局和港務公司分立的體制改革雖然是走在正確的道路上,但港埠發展與港灣再造,卻會受到中央和地方行政首長分屬不同政黨、自我定位不同的牽制。而治理成效好壞,將直接影響到高雄港市「面向南方」的門面,間接影響高雄南區的多功能經貿園區和軟體科學園區的產業升級轉型,「高雄港區土地開發公司」扮演任重道遠的角色。就現有的願景擘畫之思維而言,韓國瑜市長4月訪美參加「全球玉山經濟論壇」圓桌招商座談會時強調,「要先築巢,才能引鳳」的「企業家」(entrepreneur)或「促進者」(facilitator)之定位,無疑是韓市長的港區開發核心理念。

從港市發展與競爭的角度觀之,高雄市政的建設絕對不可能自外於高雄港,而高雄港也必須要有前瞻性視野的主計畫(masterplan),一方面總合性長期規劃要有「國際化經營的視野」和「主動出擊的企圖心」,另一方面在政治上則需要更高的格局。

由於交通部希望主導的港區發展,仍停留在「經濟」和「行政」的層次,而不是「政策」和「治理」的層次。展望未來,交通部航港局與台灣港務公司管轄的灣區周邊,大小型商船和漁船進進出出,散貨和雜貨碼頭零亂,作業的船隻和遊憩觀光船隻,必須在安全的前提下,進行分流管理。高雄市政府的港區土地開發,縱然思維明確,卻並無力獨自打造「築巢引鳳」的港區環境,吸引跨國企業總部的進駐,以及發展郵輪與遊艇的產業鏈。寄望「高雄港區土地開發公司」未來的治理整合,能夠從片斷式、各自任命董事長和總經理「同床異夢」的「弱連結」,進入定期溝通、建立對話機制,乃至於發展出基於共同港市發展願景的同步協力之「強連結」。

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