一個財稅學者的建言-政府應努力做到幾件真正有亮點的改革(上)

地方政府擁有課徵「囤房稅」的權力,但至今行使成效極為不彰。圖/本報資料照片

文/曾巨威 政治大學財政系名譽教授、第八屆立委

前言: 我當然知道「人微則言輕」的道理,但從事財政教學研究工作近40年,已經不自覺的養成對政府財政狀況與政策的關注與評析習慣,發現問題與缺失,如鯁在喉,很難隱忍不發。今年是選舉年,不但政治上發生許多匪疑所思的謬事,財政上也出現一些光怪陸離的亂象。政治,我是庶民,外行,未敢置喙;財政,我是專家,內行,非說不可。然而,麻煩的是,財政乃庶政之母,終究無法完全擺脫政治因素的干擾,因此,談財政改革不能在象牙塔裡舞文弄墨,而是要走入現實社會,面對可能的「千夫所指」,以「子規啼血」的悲心與毅力,化解爭議,喚起社會對制度改革的警醒與支持。

這篇萬言書,我是對擁有權力的政府說;對單純善良的市井小民說;對充滿意識型態的政黨說;更是對正在忙著你爭我奪的所有選舉參選人說。希望大家同心協力,在財政與租稅改革這個議題上,捐棄立場與成見,為下世代的國家財政延續健康、穩定的命脈。

壹、臺灣的財政問題與真相

近二十餘年,臺灣各級政府財政年年赤字,未償債務餘額不斷攀升,這已是眾所皆知的事實。但是我們要看的不僅是數字,而是背後的真正原因。如果政府財政赤字的發生,係經濟景氣循環的關係;景氣不佳,政府收入差,支出卻增加,造成入不敷出。只要經濟復甦增長,政府財政狀況即會改善,不足為慮。同樣的,若政府財政赤字是因為一時性或突發性事件所造成,例如地震或水風災,則只要該事件結束,政府財政亦可自動恢復平衡。是故,分析一個國家財政赤字的真相,通常皆需先將此二因素從每年的財政赤字金額中剔除。若經此調整後,政府財政仍然出現長期赤字,則即表示乃係政府財政結構或制度出了嚴重問題所致。非經根本性的財政改革,赤字問題難以改善,甚至將更加惡化。根據我的研究,臺灣的財政早已出現結構性赤字,殆無疑義。

其次,財政赤字代表政府入不敷出,解決之道有二:一為開源,另一為節流。不論何者,皆為必要。然而,就政策效果與順序選擇而言,二者之間所強調的重點與方法則有很大不同。欲解決目前的赤字問題,到底是採用開源抑或節流才更有效?從長期的歲入歲出時間資料分析,在1990年前,政府的財政明顯呈現出歲入正向影響歲出的關係;亦即開源同時會導致支出的增加,對赤字的縮減效果不佳,故節流才是上策。

但1990年後的情況,則產生重大的變化;反而是歲出的增減明顯地誘發歲入隨之升降,亦即政府節流的同時卻常伴隨歲入的減少,從而削弱了其縮減赤字的效果,故解決當前赤字問題的關鍵乃是加強開源而非一味的節流。更何況,以目前的社經環境,政府支出壓力只會益愈增加,除了努力減少浪費之外,進一步節流的可能性及縮減赤字之成效當極為有限。明(109)年總預算雖宣稱可維持平衡,但主要是靠一次性(5G釋照、特種基金裁撤與臺商回流課稅等)收入挹注,並非長治久安的開源之計。

其三,政府的主要收入來源為租稅,如果租稅收入占GDP的比重偏低,則表示國家財源的穩定性欠佳,容易造成財政危機。

世界先進國家大致都在20%左右,臺灣只有13%上下,顯然偏低許多。以此觀之,臺灣其實是一個低稅的國家。然而,為何一般民眾卻仍常抱怨稅負太重?仔細分析發現,問題係出在平圴稅負雖低,但稅負的分配卻極為不公所致。

臺灣地下經濟猖獗,逃漏稅嚴重;資本所得課稅優惠多,稅制明顯缺失,再加上租稅政治民粹,朝野政黨皆無有敢大力改革者,以致不但未及「人人皆應納稅」的普遍原則,更悖離「能力高多繳稅」的公平精神。

其四,臺灣從1980年左右開始,所得分配不均程度逐漸惡化。其間,政府利用租稅與社會福利二項措施,戮力降低分配不均的程度,並減輕其對社會的可能衝擊。租稅的手段,用以「劫富」;社會福利措施,則用以「濟貧」。從資料上看,政府利用這二種工具來改善所得分配不均的力道,益愈加重。惟在1987年之前,政府利用租稅改善所得分配的效果,較社會福利措施為佳。但之後,情勢逐漸逆轉,社會福利支出的重分配功效反而超過租稅。迄今,租稅的效果大概只有社福的十分之一,由此可知,租稅的「劫富」效果已嚴重弱化。前不久,政府把綜所稅最高稅率從45%降為40%,又把股利所得改為28%分離課稅,這些都將更加削減租稅的重分配效果。

其五,各級政府皆債台高築,表面上雖然符合公共債務法的規範,但相對於政府的償債能力,整體「財政穩健度」(fiscal sustainability)仍令人擔心。尤有甚者,中央長期採行財政集權,近二十年來,雖然逐漸下放地方,但由於放權幅度與法制改革速度過小過慢,導致中央與地方的財政關係始終處於緊張狀態。以目前地方的自有財源比率觀之,離地方財政自主與自我負責的目標,仍甚遙遠。是故,只要觸及財源分配問題,中央與地方、地方與地方之間,每每暗中角力,充滿了複雜的政治算計與爭議。財政收支劃分法已二十年未修,今年適逢選舉,行政院又決定將修正草案凍結。根本解決之日,將伊於胡底。

其六,政府透過各種收入手段,擁有大量國家資源,每筆收支皆應嚴格控管,發揮最大效益,此之謂財政紀律。政府為宣示維護財政紀律的決心,今年初才特別制定了「財政紀律法」。該法的基本意旨即在約束政府的財政行為,於歲出,該用才用;於歲入,應收必收;於債務,確保定有經濟效益。尤有甚者,所有財政收支絕對不能受到「政治或選舉因素」的干擾與影響。未料今年即為選舉年,近數月來,行政院被批評有「政策買票」嫌疑的動作不斷,從減稅、補助、公用事業價格凍漲到交通建設延伸等,琳瑯滿目。財政紀律法才剛熱騰騰端上檯面,即刻便遭到行政院自我打臉,的確令人感嘆,徒法不足以自行。

貳、財政改革的理念與困境

財政有問題,就需要改革,但改革需要根據合宜正確的理念,且改革的思潮亦常因時因地而變。目前,對臺灣而言,最需要建立的改革理念有以下幾點:

一、「財政」與「財務」二者並非完全等號。所謂政府財政係指政府利用收入與支出手段,或提供公共財貨與勞務給民眾使用,或用以穩定景氣循環,或用以提升經濟成長動能,或用以改善所得分配不均。「赤字」,對政府而言,不僅是入不敷出的財務或數字問題而已,更是涉及政府功能的治理問題。根據研究分析,近數十年的財政赤字,已經明顯地成為惡化社會所得分配不均的主要元兇之一。財政部長絕對不能把自己做小成有如企業的「財務長」,政府訂定任何財政政策,皆須考量其對資源配置、景氣變化、經濟成長、以及所得分配等的影響,能不慎乎。

二、財政政策目標雖甚多元,但政府決策重在明確的「選擇」而非含糊的「兼顧」。經濟學家老早就告訴我們,一項政策不可能同時達成所有目標,亦即若欲追求多個目標便需要多項政策搭配來完成。我們不能企求一項財政政策有如多功能的石門水庫,政府要負責任的告訴民眾,不同甚或衝突的政策目標,政府考量的優先順序為何,然後輔以各部會間分工互濟的配套,合作促其完成。對政府而言,這不但是一項關鍵提醒,也是一項責任承擔,更是一項重要挑戰。然而,這卻也是長久以來政府表現最差的部分。

三、隨著網路資訊科技的快速進步,世界扁平縮小,經貿關係密切,相互鏈結與牽制,再加上環境永續議題與人口結構變遷,對各國政府的財政管理與租稅改革,皆是一項新的考驗。制度改革的速度若太慢,則舊的問題堆疊未解,新的挑戰又不斷加上,政府將陷入疲於奔命的困境。上個世紀末,許多國家為了維護環境永續,大力推動綠色稅制,改革成效卓著。我們也曾嘗試能源稅的建制,然卻功敗垂成,迄今未再提及。

另外,有關資本所得課稅問題,近年雖因房地合一稅的實施而稍有改善,但同時也因證券交易所得課稅的再度敗北以及股利分離課稅的採行,而更陷入支離破碎的窘境。財產稅亦復如是,中央雖特予以地方課徵「囤房稅」的權力,但至今地方行使成效極為不彰。房地價格仍然偏高,年輕人訴求的居住正義亦尚遙遙無期。

四、政府財政與企業不同,以「量出為入」為主要原則,畢竟有公權力做後盾,財源籌措管道較為寬廣。因此,有效的財政管理首以支出的合理性與妥適性為要。不該花的錢,絕對不花;該花的錢,絕不亂花。欲做到此要求,政府一定要嚴格遵守預算法規,並確實履行成本效益評估。此外,減稅乃係該收的錢不收,亦是一種政府支出,更須嚴加控管。這幾年,政府每每被抨擊做了許多「蚊子政策」或蓋了許多「蚊子建設」,都是因未能嚴守法紀,為謀取偏狹政治利益,以民粹手法騙取選票所致。

五、公共事務的改革,涉及各階層民眾利益,至為複雜。尤其是租稅改革,事關民眾口袋錢財的增減,逃避與抗拒的心態,事所必然。為解決此問題,往昔的概念與做法係一方面賦予政府課稅的強制性,另方面並課以民眾納稅的義務性。

惟隨著民智漸開以及資訊的益愈透明化,稅改已不再以「愚民」為前提,而是改採「租稅行銷」(tax marketing)的新手法。這個轉念其實道理很簡單,租稅有如商品或服務價格,政府要民眾願意掏錢出來購買,當然需要且有責任,經由行銷推廣,來說服民眾對政府所提供商品或服務的瞭解與信任,進而提升其購買(納稅)的誘因。如此,稅改才易成功。不可否認地,我們政府雖歷經多次稅改,但以「顧客為主」的觀念與策略,仍極為欠缺,有待積極加強。

參、財政改革的重心與藍圖

簡單而精準的說,財政改革是一項巨大工程,千頭萬緒,困難重重。政府支出有如一個龐大的「共同資源」(common resource),每一個人都將之視為無窮,故必貪得無厭,在民粹政治操弄下,甚易造成資源浪費不效率的結果。相反地,政府收入,尤其是租稅,則有如一項重大的「共同責任」(common responsibility),每一個人都將之視為嫌惡,故必鑽營逃避,在民粹政治操弄下,甚易導致責任負擔的不公平。其實,政府只是人民的「白手套」;所有的錢來自於民眾,所有的錢也應用之於民眾。但就在這一收一支之間,民眾的負擔與利益產生劇烈變化,從而乃引發了人世間最難解決的財富或所得分配問題。

政府支出效能決定於事前的評析、執行的監控、與事後的審核;政府稅收豐瘠則關鍵在稅制的建構與稽徵的實效。我國未來財政改革的重心有二:

一、提升政府財政績效,強化審計最後一哩路功能。

這次總統與立委選舉在即,除了因為蔡政府自詡109年度總預算為22年來第一次的平衡預算以及選前連續釋出多項政策利多,被在野黨強烈質疑「撒錢買票」,而引發些許零散的爭辯與攻防之外,似乎完全沒有任何一位參選人,對國家財政與租稅體制的改革與未來發展,提出任何前瞻的具體主張。

政府支出的控管原則有二,一是該用的錢,要用在刀口,避免無效率;另一是不該用的錢,就不應花,不可以浪費。錢該或不該用,決定於事前的嚴謹計劃與成本效益評估;錢有否用在刀口,則依賴執行中的詳盡監督與審核。這些要求在預算法、公債法、會計法、審計法、財政紀律法等中均已有相關規定,問題在於政府真正落實執行的程度。

我國實施的是五權憲法,行政、立法、司法之外,監察與考試二權特別獨立出來。如此設計的目的是希望在政府治權間,可以發揮更公正有效的監督與制衡功能。然而,數十年運作的結果卻是事與願違;社會早就將這二個機構譏諷為盲腸。未來是否應由五權改為三權分立,固然係憲改的重大議題,但在體制未改變前,監察院與考試院仍然可以發揮些積極作為。

例如監察院下的審計部,乃是一審核監督所有各級政府決算的獨立機關,惟檢視每年審計部的決算審查報告,幾乎皆淪為官樣文章。報告中固然會針對政府執行預算的績效進行整體評估,但最終大多只是提出些改善建議,甚少有嚴厲的責難與批評,更遑論追究責任的處分(包括彈劾、糾正、糾舉等)。

歷任政府蓋了多少浪費民脂民膏的「蚊子建設」,除非其中有涉及弊案者,吾人從來未見審計單位尋本溯源、認真追查,並對失職官員提出彈劾與懲處。審計部根據職權本就有責任,誠實告訴民眾政府財政狀況的真相以及譴責選舉撒幣行為的不當。

根據財政紀律法第17條規定,「公務員違反本法規定者,應移送監察院彈劾或糾舉」。身為該法執行機關之一的審計部,若能以公正第三者的立場,針對近來政府的一些選舉前急就章措施,挺身出面提出質疑甚至糾正,則必可為我國財政風紀樹立典範並開創分權制衡新猷。

臺灣從1968年開始,進行第一次大規模的租稅改革,此後,大約每隔20年左右,會有一次重大稅改的推動,迄今共計三次。其間,還夾雜著一些個別與零星的改革項目。每次重大稅改政府都會成立一正式的委員會,為期一至二年,主要是研提改革方案,沒有決策執行的權力,採行與否全繫於行政部門的意願與選擇。我有幸親身參與了後二者,最近(2008年)的這次,還擔任副召集人,實際負責規劃整個賦稅改革的目標、遠景與藍圖。可惜當時適逢全球金融海嘯,國內經濟備受威脅,從而限縮了原本規劃的改革力道。其中,最重要的就是取消了實施20年的促進產業升級條例減免稅優惠(除保留研發投抵外),替代之以企業營所稅率從25%調降至17%。但同時間,卻也在強大壓力下,通過了我個人堅決反對的遺贈稅修法,將原累進課稅改成單一稅率10%,從而導致後續的房地產價格飆漲等社會民怨,迄今問題仍在。

為改善所得稅減免嚴重侵蝕稅基,我於2004年起致力推動「最低稅負制」成功。隨後,在擔任立委期間(2012-2016),戳力協助完成「房地合一課稅」制度的建立,為臺灣稅制公平性的提升,略盡棉薄貢獻。【明日待續】

 

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