前瞻計畫大幅修正,反映特別預算的浮濫

三年前政府提出前瞻計畫擬舉債近兆元。圖/本報資料照片
三年前政府提出前瞻計畫擬舉債近兆元。圖/本報資料照片

國發會日前修正前瞻建設計畫,修正幅度之大跌破外界眼鏡,其中軌道建設經費大減2,338億,而數位建設與城鄉建設則各增1,000億左右,前瞻計畫八大項預算分配和三年前規劃已然不同,有違當初提特別預算的初衷。

特別預算早年稱為「非常預算」,意指除非遇有重大變故,否則不該經常編列,後來非常預算更名為特別預算,只有因應國防、國家經濟重大變故可編列,後來連不定期或數年一次重大政事都可以編列,如今只要中央訂定特別條例獲立法院三讀通過,即可排除公債法的限制,海闊天空的舉債。

今天政府編列特別預算如家常便飯一般,使得公債法的債務限制形同具文,這些年不論誰執政總會找個名目來匡列特別預算,於是有8年8百億、5年5千億、4年5千億的特別預算,前瞻計畫8年8,400億更是青出於藍。由於特別預算仰賴舉債,是以各級政府債務近十年由5.1兆跳升至6.5兆,實非偶然。

過去蔡總統在野時,經常提醒當局要注意債務升高的問題,要重視財政紀律,然而過去四年蔡政府舉債也已破兆,未來四年還要發行多少公債尚不得而知,若繼續浮濫運用特別預算,八年任內所舉借的債務必超越歷任總統,而陷台灣於前所未見的危機,也違背了當年在野時的從政初心。

我們之所以稱如今特別預算用得過於浮濫,並非沒有原因,試想這次前瞻計畫修正,預算分配做了如此大的調整,與三年前所通過的「前瞻基礎建設特別條例」論述已相去甚遠,如此名實不符,豈不浮濫?而如此動用這筆特別預算的合理性、適法性恐怕都值得商榷。

三年前政府提出前瞻計畫擬舉債近兆元,由於舉債規模前所未見,令外界大感震驚,當時政府的論述是:「根據世界經濟論壇(WEF)2016年全球競爭力報告,台灣基礎建設競爭力全球排名第13名,落後新加坡、香港、韓國等國,仍有大幅成長空間,因此政府將積極推動前瞻計畫,便捷公共運輸系統,尤其軌道建設…。」

前瞻計畫當年規劃八年投入8,824億,其中以軌道建設占了48%最多,水環境建設占28%,城鄉建設占16%,數位建設占5%,對於軌道建設投入這麼多資源,政府當年強調:「發展公共運輸為普世價值,有其必要性,這項規劃是依未來三十年軌道運輸發展願景,就未來八年內可完成或可啟動的軌道計畫納入前瞻計畫。」換言之,八年4,241億(占48%)是經審慎評估的,惟執行三年後於日前重新評估卻大筆一揮,調降至1,903億(占23%),連原先的一半都不到,如此自然要引起外界質疑了。

這說明三年前編列前瞻8,400億的必要性、迫切性並不存在,匡列這麼龐大的預算去執行一個尚未成熟的計畫,不是浮濫又是什麼?若政府辯稱這不是浮濫,那麼便是執行不力,以致進度大幅落後,那當年政府援引WEF報告強調台灣基礎建設落居四小龍之末該迎頭趕上,豈非虛言?而當年重中之重的軌道建設不圖焚膏繼晷追上進度,反而刪了2,338億,又豈非讓台灣競爭力立於更不利的地位?

本次前瞻計畫的修正,把從軌道建設省下的2,338億元投入數位建設,為公立高中以下學校裝設冷氣,以及為台商回台用地需求預為部署,儘管理由說的通,然而短短三年八項計畫的預算分配變動如此之大,豈非當年看走眼?特別預算之所以特別,正在於計畫執行有其急迫性,循年度公務預算力有未逮,既是如此,自然要如實投入計畫所列的重大政事,豈能如此隨興修正,如此前瞻計畫預算的運用,可謂名不正而言不順,而如果立法院真允許前瞻特別預算可以這樣乾坤大挪移,日後人人效法,特別預算的運用豈不更沒章法?豈不更為浮濫?財政紀律於焉不存矣。

我們認為政府投入數位建設、為台商回台妥為預備、為高中以下學校裝設冷氣確實是該做的事,然而卻不該便宜行事由前瞻特別預算支應,理應循年度預算編列,如若年度預算無法支應,那也該重新擬一份特別條例尋求立法院支持,然後再編特別預算以為籌謀,如此名正言順,財政紀律才可以維繫,否則特別預算與年度預算何異?

我國如今各級政府債務升破6兆,大多是拜特別預算之賜,特別預算允許政府可以排除公債法的舉債限制,原是因應緊急政務需求,然而用之不當,恰足以敗壞財政紀律,這次前瞻計畫特別預算的分配做了如此大重的調整,正在挑戰特別預算的底線,透過這一事件,恰可以讓我們反思一下特別預算是否應該繼續存在,又或者該如何匡正特別預算以免浮濫編列而致國庫潰堤。

古典經濟學家說:「國家不消滅公債,公債必消滅國家!」歐債危機之前沒人把這句話當真,但回顧那些年豈不令人心驚?若不想讓公債消滅我們,朝野自應儘速匡正特別預算制度,否則悔之晚矣。

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