二十年一覺財劃夢

財政部正在重新研議「財劃法」的修法。圖/本報資料照片
財政部正在重新研議「財劃法」的修法。圖/本報資料照片

政府早在1951年6月就頒布「財政收支劃分法」(簡稱「財劃法」)。該法最近一次修法是在1999年1月,至今已二十年;這中間經過扁政府於2002年、2007年、2008年三次提出修法;以及馬政府於2010年、2012年兩次提出修法,均功敗垂成。蔡政府上台後,財政部重新研議「財劃法」的修法,卻仍乏具體行動。此一事關中央與地方「錢、權」劃分,及中央統籌分配稅款制度的法案,由於中央與地方間立場不同,各地方政府又缺乏共識,再加上立法機關因循怠惰,以致修法一拖再拖,實在不堪回首!

歷次財劃法修正案,總是在「錢權下放」、「將餅做大」、「只增不減」、「劃一分配」、「公式入法」等口號支持下提出,一晃二十年過去,仍難美夢成真!由於修法不但是財政問題,更是政治利益角力問題,使得財源不足、不均現象未獲根本紓解。

財劃法修正事關財源分配,有如切大餅,就靜態角度言,是種「零和遊戲」,必然產生你爭我奪態勢;若要取得共識,的確非常棘手。既然修法目的在於促進中央與地方和諧,強化夥伴關係,只要中央願意釋出足夠資源,化解中央「集錢又集權」的疑慮,讓各地方分得稅款較以往為多,營造「有人得、無人失」的氣氛,將能皆大歡喜。問題在於中央如何制度化的展現大度,使得地方不必年年仰中央鼻息「將餅做大」;然中央卻陷入「有人得、有人失」的困局。中央未來是將全部或是部分營業稅收納入?所得稅、貨物稅或菸酒稅收等是否納入及納入比率多少?應從分配公平、經濟效率、稅收適足、財源多元穩定等層面,進行慎重評估與抉擇。

檢視現行統籌稅款之分配,直轄市按營利事業營業額、人口數、土地面積、財政能力四項指標,分別以50%、20%、20%、10%之權數加權分配;縣(市)則85%按基準財政收支差額及15%按營利事業營業額加權分配;鄉(鎮、市)按正式編制人員人事費及基本建設需求,權數各為50%來分配。由此可見,各級政府之分配方式不同,各吹各的調,徒增制度複雜度。經過多年來的討論,未來普通統籌分配稅款在直轄市與各縣(市)以劃一公式來分配(即公式入法),同時廢除鄉(鎮、市)層級,已有共識存在。至於公式中包括哪些項目,就有探討空間。

基於公平、效率及政治可行性考慮,我們認為應將現行直轄市與縣市的不同分配方式併軌,展現具體劃一的公式。公式中包括兩大部分:基準需求著重在公平性,平衡及調劑府際財政盈虛;特色需求顧及效率性,鼓勵地方發揮特色與優勢,透過競爭來爭取財源,紓解政治對立現象。

在滿足基準需求方面,全國民眾應享有基本的公共服務(包括教育、治安、交通等),以期實現地方財政均等化目的,故而基準財政收支差額的彌補,則是普通統籌分配稅款必須到位的重點。其中基準財政支出包括正式編制人員人事費、基本辦公費、基本建設經費等,而其單位成本應做標準化的處理,期以呈現真實資金需求;若是逕行仰賴地方填報的數字來分配,在資訊不對稱及存在道德危機下,恐有浮濫不實之嫌。因此,如何建立財政收支及其差額之誠實申報或矯正機制,並避免養成依賴心理,則至關重要。

在考慮特色需求方面,各地方政府均標榜其具獨特性,例如首都、工商業城市、農業縣市、偏鄉地區、離島、生態保育區等。然在劃一公式中,如何透過營業額、工商業產值、農林漁牧業產值、人口數與結構、土地面積、受汙染指數等指標,綜合性的呈現各直轄市及縣(市)在經費需求之特殊性,並賦予合理的權數,建立透明、簡化的分配機制,讓各地方政府有其擅場之所,制度化的爭取統籌稅款。至於特別統籌分配稅款,其比重可大幅降低,甚至全數取消。

長久以來,財政部主管的中央統籌分配稅款與主計總處主管的一般補助款,由於功能幾乎相同,重複性極高,均旨在彌補地方基準或基本財政收支差短,故而贊同將一般補助款併入中央統籌分配稅款中。至於涉及跨縣市、跨領域、經濟效益高、外溢效果大的支出項目,則應具效率的強化專案補助(屬主計總處主管)或計劃型補助(屬中央各部會主管)的功能。

最後,為了提高地方政府開源誘因,從經濟發展的動態觀點言,修法時需考慮將地方徵得的營利事業所得稅收,將一定比率直接分成給地方,鼓勵招商引資,積極發展地方特色產業,經由財政努力,有效擴大稅源與稅基,將深具其意義。

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