從興利去弊角度論囤房稅課徵

圖/本報資料照片

行政院提出「房地合一稅2.0」版,主要將短期持有房屋之交易所得,課徵45%稅率者,由一年內拉長至二年內;課徵35%稅率者,由二年內拉長為二至五年內;以及將法人買賣房屋比照自然人納入課徵範圍等,以期打擊炒房,抑制房價攀升。然而行政院對部分學者專家及在野黨主張的囤房稅,卻持暫不考慮的態度,令許多人失望,話題仍在持續熱議中。然若房地交易所得與房屋持有課稅能夠雙管齊下,將更能發揮政策效果。因此,課徵囤房稅的是非曲直,如何興利去弊?實有探討必要。

處於資本主義社會,重視財產權保障,在自由市場經濟運作下,人民累積財富,尤其是房地產,是很自然之事;只要取之有道,為何要對囤房行為加重課稅,應該師出有名。直言之,政府打擊囤房要有理論基礎,若是囤房產生市場失靈現象,政府就有介入必要。檢視近年來房屋市場供需與房價炒高情況,已讓一般人買不起房子,產生外溢效果;因囤房而影響他人生存權與居住權,造成經濟與社會不安,形成公共劣財(public bads);以及有些人擁有過多房子,卻讓他人無立錐之地,有違居住及分配正義原則。基此,政府針對囤房現象加徵房屋稅,應該有其必要性。

「囤房」在字面上已讓人有負面的價值判斷,透過課稅予以懲罰,似乎理所當然。然而何謂「囤房」?擁有多少戶房屋以上,會對社會造成傷害,應有理性認定準則。雖然有城鄉差異、屋齡與房屋大小、持份計算等問題的存在,以同一標準一視同仁的課稅,可能會因「囤房」的定義不清,影響課稅之正義性。然而本人、配偶、未成年子女合計擁有多少戶以上,將成為囤房稅處理對象,那些特殊情況予以排除,應該有可受公評之認定標準。

未來冀望政府能以社會普遍接受的公平、客觀方式,認定囤房行為之持有戶數,就不必為認定困難及公平性而起爭議,以免成為阻礙立法的藉口。

就學理上言,課徵囤房稅的目的,在於提高房屋持有成本,降低囤房誘因,促進閒置空屋釋出,增進資源運用效率;若能按擁有房屋數累進課稅,當能合乎量能課稅原則。至於行政部門一再強調囤房稅課徵,屋主會將稅轉嫁給租屋者,尤其是年輕人,就會殃及無辜,政府在政策評估時,必須弄個明白。其實,囤房稅是否轉嫁?轉嫁程度如何?乃由供需彈性所決定。若是租屋者因全無議價能力而承擔稅負,就會讓其無辜受害,政府當有相關配合措施,「興其利、去其弊」。由於各國國情不同,財政部不宜再以韓國打房25輪,仍而造成房價、房租猛漲,作為反對囤房稅的說辭,而是要深究原因、加強防治,收「他山之石,可以攻錯」之效。

課徵囤房稅是否能抑制囤房行為,則是決定應否課稅的關鍵。由於囤房稅須每年繳納,長期負擔必重,理應降低持屋意願。然而,囤房稅只是解決居住正義問題的一環,單靠此稅,極可能效益不彰。囤房稅雖以持有戶數多寡累進課稅,卻因房屋並非標準化產品,欲達量能課稅目的,的確有其不易。況且,在「上有政策、下有對策」下,可能會改變房屋的形式與格局。例如在17世紀時,英格蘭為了籌措財源,對房屋的窗戶數課稅,結果造成房屋蓋的沒有窗戶,或是封窗以避稅;荷蘭曾按房屋寬度課稅,結果房屋蓋的又窄又深。由此可見,課稅扭曲行為的力量真得很大。

因此,若要課徵囤屋稅,必須好好規劃,事前詳細評估,引導行為有助於國計民生,而不是刺激房屋合併,或促使持有戶數由多變少、面積由小變大而已。

檢視中央與地方之有關分權關係,現行房屋稅條例第5條已有課徵囤房的機制:對於非自住住家用房屋,中央訂出法定稅率範圍為房屋現值的1.5%至3.6%;並由地方政府得視所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率。然而此種不具強制性的法律授權,使得目前只有台北市、宜蘭縣課到最高稅率3.6%,絕大多數縣市都不課徵囤房稅,故而有學者專家建議,應由中央立法,一致性的來推動。問題是,全國各地囤房情況不同,房屋之大小、品質、價值不一,再加上房屋稅屬地方政府財源,基於地方自治理念及因地制宜特性,若改由中央統一立法,以全國一致的稅率強制實施,其政治可行性有待考驗,也當力謀突破。

房屋持有稅負的合理化,取決於稅率與稅基,具有同等重要性;而現行制度是中央訂稅率、地方訂稅基,分屬中央與地方決定。若房屋評定現值(即稅基)長期不予調整,嚴重偏離市價,地方政府難辭其咎,就在稅基上呈現「地方政府失靈」現象。中央政府應積極督促各縣市政府,提供更具誘因的機制,矯正稅基偏低現象,實在具有必要性;例如在中央統籌分配稅款的分配公式中有效考慮。至於居住與分配正義的落實,政策性的打擊囤房,中央在房屋稅率的修法上,應該發揮更積極的角色與功能。

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