產業創新條例的減稅獎勵應謹慎為之

圖/Unsplash

最近工商協進會之工商、產業政策委員會召開會議,決議函請經濟部會同財政部,研議修正「產業創新條例」(簡稱「產創條例」),將2019年新增的智慧機械與第五代行動通訊系統(5G)之投資抵減期限延長至2029年底,以及將未分配盈餘進行實質投資得減徵5%營所稅之優惠,擴大至以併購方式取得的資產等。檢視產創條例立法之初,原本只對研究發展提供租稅減免,如今減稅項目已大幅膨脹,工商團體仍繼續要求擴大,就連併購缺乏實質投資效益的項目也要納入,財政部若是無法擋住,未來發展實在令人堪憂。

回顧2009年底促進產業升級條例落日之際,適逢政府推動賦稅改革,在一片「低稅率、少減免」的呼聲下,最後經過立法院審議,直接將營所稅率由25%大幅降低至17%;同時為擺脫對租稅減免獎勵的依賴,在2010年開始實施的產創條例中,只留下具有外部效益之研究發展投資抵減一項;主要經由市場法則來推動產業發展,縱使需要政府協助,也是以直接補助及輔導方式為之。此種近乎歸零的思考決策,期能建立「輕稅簡政」的租稅環境。

其實,產創條例的立論基礎,主要受到1980年代中期以後,諾貝爾經濟學獎得主羅默(Paul M.Romer)、盧卡斯(Robert E. Lucas, Jr.)等人發展的內生性經濟成長理論,以及1996年經濟合作暨發展組織(OECD)發表《以知識為基礎的經濟》研究報告的影響,再加上波特(Michael E. Porter)提出《國家競爭優勢》一書的加持,強調台灣經濟發展已由投資導向邁向創新導向及知識經濟發展階段,國家應該重視研發、教育與人力資本投資等,租稅減免不應是重要的政策工具。

台灣自1977年開始對研發提供租稅減免,當時(1978年)全國研發支出占國內生產毛額(GDP)的比率只有0.66%,其中民間企業僅約占三分之一;由於屬於要素或投資導向的發展階段,企業從事研發的意願不高,直至1985年,全國研發支出占GDP比率才突破1%。後來經過各界不斷努力,至1999年全國研發支出占GDP比率已突破2%; 2013年開始更超越3%,其中四分之三係來自民間企業的貢獻,已能與先進國家並駕齊驅。而由《財政統計年報》可知,研發支出適用投資抵減的金額,在2020年已達2,000億元,核定抵減稅額為213億元,約為2013年的三倍,增加頗為快速。然而此種結果並不是租稅獎勵所致,而是市場機能與企業求利動機引導的結果。或許基於有外部效益的考量,租稅減免在投資與否的決策邊際上發揮一些作用,然而直接歸屬減稅獎勵之誘發效果並不大。

當前產創條例中租稅優惠獎勵,已非僅研究發展投資抵減一項,陸續增加的項目包括:智慧財產權作價入股、學研創作人技術移轉配股、員工獎酬配股等之緩課,且可按取得股票時價與實際轉讓價格擇低課稅,以及提供天使投資人租稅優惠等。

尤其在2019年底第一階段產創條例實施屆滿又延長十年之際,增訂以未分配盈餘進行實質投資列為減項,免徵5%的營所稅,以及增列智慧機械及5G系統分別可享有3年及4年的投資抵減優惠。然而近日業界又要求將智慧機械與5G系統之投資抵減延長至2029年底,不但使得短期反景氣產業振興措施長期化,且將未分配盈餘減免徵範圍擴大至以併購方式取得的資產等,使得減稅浮濫現象已現。

雖然財政紀律法、預算法、稅捐稽徵法、納稅者權利保護法等,對於稅式支出評估都有宣示性的規定,要合乎自償性及成本效益評估準則。然在執行上,往往「高估效益、低估成本」,甚至只是聊備一格、流於形式,實質意義不大。或許有做比沒做好,否則更加不易遵守財政紀律。至於企業為何偏愛租稅減免?當然是在賺錢時,透過減稅提高稅後報酬率;若是不賺錢,就沒有爭取減稅的必要。此外,減稅獎勵存在一種弔詭現象,無論獎勵對象是功能別或產業別,其發展時機未到,減稅獎勵多屬無效;發展時機若是到了,減稅獎勵反而錦上添花。

由於減稅獎勵本質上是一種「上癮財」,癮頭會愈來愈大,實在不容易戒掉,故必須慎於始。

台灣若是繼續擴大租稅減免範圍與程度,某些企業或個人的有效稅率大幅偏低的結果,必然嚴重衝擊稅制的公平性,並非全民之福。若是產創條例的積極目的在於建構平台、整合要素、強化創新績效,就應朝此方向努力,而非繼續廣泛性的仰賴租稅減免。何況,台灣未來極可能面對來自全球最低企業稅制的衝擊,租稅優惠措施必須謹慎為之。

最後,營造產業投資與發展的優質基礎環境,遠勝於租稅減免與補貼。各部會應整合資源,加強協調與輔導產業成長。至於缺電、缺水、缺地、缺工、缺人才之「五缺」問題,更是影響企業生存與發展。政府若不積極、具體、有效的提出解決辦法與落實執行,徒在租稅優惠上加碼,實在是畫錯重點,政府不應捨本逐末。

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