解決財政惡化,知易而行難

立法委員正在審查中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算追加預算案。圖/本報資料照片
立法委員正在審查中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算追加預算案。圖/本報資料照片

財政赤字與債務累積問題的解決,不外乎「開源」與「節流」。或許許多人都能朗朗上口,卻是「知易」而「行難」,以致問題長期存在。台灣如此,許多國家亦然。足以印證《尚書》中有言:「知之非艱,行之惟艱。」的道理。

一般而言,解決財政問題的途徑,在開源方面,包括調整稅率、擴大稅基、取消租稅減免、整頓攤販與地下經濟、加強使用者付費、強化國有財產及公股管理、提高地方財政努力程度等。在節流方面,包括管控人事費用、抑制社會福利支出膨脹、鼓勵民間參與公共建設、提升政府採購效率與透明化、強化支出執行效能(包括稅式支出)等。開源、節流若能發揮功效,政府財政就能有所改善。

當然也能提出一些改善財政的準則:在收入方面,稅收成長率要大於經濟成長率,促使稅收占國內生產毛額(GDP)的比重上升,提高租稅負擔率;在支出方面,支出成長率要小於經濟成長率,使得支出占GDP的比重下降,緊縮政府支出規模;在收支差短方面,縮小赤字規模,促使累積債務成長率小於經濟成長率,期能降低政府債務規模。

然而問題解決並非一廂情願,更非簡單的數學問題。過去台灣歷經政府再造、財稅改革、退休金制度改進、國有財產及公營事業整頓等,洋洋灑灑提出不少改革方案,以期有效解決財政失衡問題,效果卻是有限。為何總是「知易行難」?其實,形成此種困局的原因並不單純,主要在於民主政治體制、政黨競爭機制、官僚運作體系、人民與輿論監督能力等。其中「政治」成分一旦突出,眾人之事就不簡單,有機運作的結果,造成政府失靈,「知易行難」就難避免。

進言之,在民主政治下,政黨及政治人物為了爭取選票與執政,提出各種惠民政策,多方散財的結果,必然助長財政惡化傾向。有些理性選民或許知道「天下沒有白吃的午餐」,然而仍有許多選民心存「財政幻覺」,以為就是「白吃的午餐」;政客也就投之所好,藉機爭取選票,使得財政不惡化也難。矯正「財政幻覺」,讓其能夠知曉,或許比較容易;然要矯正「白吃午餐」心態,卻是非常困難,這或許是人性所致。明知舉債會債留子孫,然而政府財政有如共同資源(common goods),竭澤而漁也就不足為奇。至於無子嗣及短視者,政府舉債融通支出,反而會受到歡迎。

此外,部分官僚心存多一事不如少一事心態,對「開源」、「節流」未能勇於任事。又如政府基於人民福祉的善意考慮,訂定各項管制措施,卻製造鑽營逐利(rent-seeking)空間;若是官員、民代與利益團體勾結行事,不但造成資源浪費,也製造貪腐、圖利、不正義現象。至於政府財政赤字擴大及債務累積現象,其穩當可靠的財源在哪?往往避重就輕、虛以委蛇,不守財政紀律反而極可能成為各方理性下的產物。雖然政府透過各項法規,例如預算法、公共債務法、稅捐稽徵法、納稅人保護法、財政紀律法等,企圖約束政府不當收支及舉債行為,然其效果實屬有限。

政府應避免為消費性支出而舉債。為建設性投資舉債,若其效益及於後代子孫,較具有世代公平性;然若投資決策受利益團體左右,極可能浪費資源,反而增加人民負擔。公共投資的品質不佳,效益必然大打折扣。至於移轉性政府支出增加,可以改善所得分配,但也可能債留子孫。

平實而言,政府並非不能舉債,例如爆發戰爭、天災、疫病等大事件或大變動,造成一時性政府支出大增,透過增稅又曠日廢時,舉債就成為財務調度的應急工具。又如凱因斯學派的赤字財政政策,本質上屬短期權宜之策,正統上仍應在景氣循環上追求財政平衡。因此,政府施政應具連貫性、一致性、責任感,不論政黨是否輪替,絕不能無止境的長期舉債。

過去政府的一些宣言,企圖透過舉債移轉民間閒置資金,從事具生產性的投資之用,只要合乎成本效益評估準則,就不會浪費資源;在稅收中立下推動稅制改革,取消不當的租稅減免,短期不在於增加稅收,而在於經由稅制合理化,長期能夠增加稅收。然在「知易行難」下,印證政府真的很難做到;實際運作的結果,卻只有減稅與擴大支出。近來政府為軍購、紓困、五倍券等不斷舉債,特別預算一個接一個,雖然「師出有名」,卻不無浮濫之嫌。此外,有效落實零基預算精神,始終只是口號;提高國民租稅負擔率喊了幾十年,卻仍在12%、13%起伏,還真是知易而行難!

因此,政府在預算籌編及分配過程中,要具有透明度、專業度;減少不必要的管制,縮小鑽營逐利空間;形塑合理的官僚體系規模,提高廉能程度;人民更需要有足夠的資訊與監督能力,發揮道德感等,才有可能擺脫「知易行難」的困局。期待政府能夠正視財政問題,「知行合一」的解決問題,也需要各界共同加把勁!

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