論產創條例修正案一延再延的租稅優惠

圖/Unsplash
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行政院院會25日正式拍板「產業創新條例修正草案」,針對預定年底到期的智慧機械投資抵減條款,以及將於明年屆期的5G投資抵減條款,分別予以延展適用期限三年及二年。同時為呼應、落實蔡總統所提出的「資安即國安」戰略,修正草案也新增將「資通安全產品或服務」納入投資抵減優惠項目,為期三年。併同智慧機械及5G,三者將同時在2024年底落日。

於此姑且不論產創條例的修正草案,行政院會一直到11月底才告定案,而依程序,草案還得經立法院的三讀審議完成立法之後,再報請總統府公告才算正式生效。是則意謂著在前後不到一個月的短促時限內,立法院就必須快速走完委員會專業審查及院會三讀通過的法定程序才不致於「誤事」,就此而論,執政團隊也許仗侍著在立法院同時掌控有過半數席次的優勢,可以責成黨籍委員「配合」促成。但這種形同要立法院「限時」完成立法的模式,其實是坐實了行政部門對立法部門行使職權的「不尊重」。也不免讓人錯覺兩者之間的互動關係,是否回復到在戒嚴時期,國民黨以黨領政,以致當時的立法委員,只能自嘲雖然憲法明文規定立法院的職責就是要反映民意、監督、制衡行政權的行使,但實質上卻是使立法院淪為只能配合行政院的「立法局」了!

行政權的行使,除了要掌握效率之外,同時也應適度尊重國會立法權的行使,以免不小心遭到「行政獨裁」的非議。但在「依法行政」的體制架構下,有關公共決策和法律的制訂及修改,在講求績效的同時,也必須在可行性、穩定性和及時性之間儘量做到兼籌並顧。

就政策或法規的可行性而言,如果陳義過高,又或者只見其利而卻未能預見其弊,冒然推動除了可能得不償失,甚至還會陷入「求榮反辱」的難堪困局中。回顧過往的案例,最具代表性的,莫過於當年草率推動的教改方案。結果在廣設大學的民粹訴求下,一時之間似乎打開了眾多學子可望而不可及的「大學窄門」。但實施之後,除了迅速出現大學學歷貶值的副作用,不切實際的大學退場機制,卻讓包括學生、學校以及教育部一併陷入進退失據的困境。

就法規的穩定性和及時性而言,兩者如何兼顧更是包括行政和立法部門無可迴避的挑戰與職責。

以此次行政部門所提出的產創條例修正案來說,該法是在民國99年4月制定實施的,但到現在前後12年內,此次已經是第七次修法。如此頻繁的修法,雖然是為了因應外在情境產業創新樣態的快速變異,而不得不作「及時性」的修法補正,但是其副作用則是讓法規的穩定性遭到質疑。

除此之外,另一個值得正視與反思的課題則是,本次產創條例修法重點,是要把即將屆期的不同產業之投資抵減優惠予以延期。這樣的做法,雖然是讓相關產業的抵減優惠得以繼續延用,但明顯的副作用則是恐將陷入一延再延,「欲罷不能」的困局。畢竟,相關產業因為訂有投資抵減的優惠條款,自然會產生磁吸效應,因而達致產業創新的政策標的。但是業者在享受這種租稅優惠之後,即使法規明訂適用年限,業者基於現實考量,自然是期待優惠條款能夠一延再延,出現了所謂的「奶嘴效應」也就不足為奇了!

說穿了,回顧產業創新條例從99年制訂實施,到今年底,前後短短12年竟然就做出了七次的修正,包括延長優惠年限,以及擴大適用對象,分別坐實了「奶嘴效應」與「磁吸效應」。但如果再把時間軸拉長,今天的「產業創新條例」雖然是於民國99年才立法,但並非橫空出世的「新法」。追源溯本,它至少還有兩個「前世」。先是創始於民國50年代的「獎勵投資條例」,為了獎勵產業投資,而以提供不同產業別的租稅優惠做為政策工具。到了民國70年代,獎投條例功成身退,行政當局無縫接軌的制訂了「促進產業升級條例」,立法目的著重在要促進產業的升級,但還是沿用租稅優惠做為主要的政策工具。第三階段則是到了90年代末期,在評估促產條例已完成階段性政策任務後,又制訂了3.0版「產業創新條例」,重點固然是希望能促進產業的創新,而政策工具也變得更為多元化,但是提供租稅優惠則是「欲罷不能」的超級奶嘴了!

沒有錯,台灣的產業發展和轉型,前後三階段的立法模式的確扮演關鍵性的角色。但是提供政策優惠所產生的磁吸效應與欲罷不能現象,以及非優惠對象之間所產生的不公平落差,也將是不容忽視的副作用與代價。如何兼顧正向效應與副作用,自是當政者不應迴避的問責課題了!

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