統籌分配稅款不應成為縣市合併升格的誘餌

新竹市長林智堅拋出「大新竹計畫」,力推新竹縣、市合併升格。圖/本報資料照片

日前新竹市長林智堅拋出「大新竹計畫」,建議新竹縣、市合併升格,引發一番熱議;是否為了爭取更多的統籌分配稅款,也引起多方關注,其間複雜關係值得探討。

首先,縣市是否應該合併,須在「合則兩利」的原則下,產生「一加一大於二」的綜效(synergy)。就以新竹縣、市擬議合併為例,因地屬科技重鎮,尤其是科學園區的存在,提供大量就業機會,促進產業升級,替國家創造巨額外匯與財稅收入。若是能讓縣、市合併,事權統一,彰顯共同生活圈的精神,科學園區之行政區劃不再分屬縣、市政府管轄,將更助於資源整合、產業與經濟發展。倘若縣市合併合乎國家整體利益及社會成本效益評估準則,縱使遇到瓶頸,也應力求突破。

其次,縣市合併成為直轄市,需要一定的最小人口規模。依照地方制度法第4條規定,人口聚居達125萬人門檻,方可能升格為直轄市。問題在於此一門檻之決定,有無理論上及實證上的基礎?當前議論中的新竹縣、市合併升格案,其人口合計數只有102萬人,並不符合升格資格。故而有政治人物建議修訂地方制度法,逕行將直轄市之門檻下修至100萬人。然而,縣市合併升格,應發揮規模經濟效益,要有客觀、合理的人口數認定標準,實不應透過政治力任意更張。

第三,依據地方制度法第4條,除了規定人口聚居需達門檻外,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設為直轄市。然而此項規定並不清楚。由於升格須經行政院核定,就應要有嚴謹作業過程與具體評估辦法,其評估內容包括公共服務成本與品質、行政效率與協調成本、資源配置效率、產業發展與分工、勞工就業、都市發展、社會網絡、生活圈運作、教育與文化、交通建設、醫療服務、社會福利、垃圾處理等方面;切不要淪為紙上作業、虛應故事。

第四,台灣需要幾個直轄市(俗稱為「都」),是個具爭議性的問題。早期曾規劃有北、高兩都,乃至於北、中、高三都,其在平衡區域發展上,大致可以理解。如今台灣已有六個直轄市,俗稱「六都」;新竹縣、市企圖合併升格為直轄市,就將成為「第七都」。台灣需要那麼多個「都」嗎?或許有些人是為了選舉及政治前途考量,行政官員也會因職等提高而升官加薪,但不宜以個人利益扭曲重大決策。

第五,縣市政府爭取升格,基於財政現實的考慮,就是寄望能夠分配更多的統籌分配稅款。現行財政收支劃分法因牽涉到各方利益,已經二十年無法修訂,仍然停留在北、高兩市的框架上;但是中央統籌分配稅款分配辦法則是每年公布,尤其在五都升格時,更是大幅修訂分配比率。回顧2001年9月公布的辦法,除了6%為特別統籌稅款外,普通統籌稅款在各級政府的分配比率:直轄市為43%,縣(市)為39%,鄉(鎮、市)為12%。到了五都局面形成時,2010年9月修正為:直轄市為61%,縣(市)為24%,鄉(鎮、市)為9%。由此可見,升格為直轄市,就能參與分配那塊稅收大餅,財政誘因的確很大。至於目前的分配比率,則是自2014年6月起,6個直轄市拿61.76%,16個縣(市)分24%,198個鄉(鎮、市)分8.24%。

第六,現行統籌稅款分配的方式,對努力開發稅源的縣市實在並不公允。就以新竹縣市為例,境內有科學園區的廠商,提供就業機會,創造豐富的營利事業及個人綜合所得稅,則是完全上繳中央,相對卻分到過少的統籌分配稅款,自然心生不平。據新竹市長林智堅表示,新竹縣市一年創稅總計1,900億元,但統籌分配稅款只占不到4%,凸顯財政努力與稅收分配上的不對稱現象,自然成為爭取升格的主因。

第七,就資源分配的公平性言,目前六都得到六成以上的統籌分配稅款大餅,而有競爭力的縣市更是企圖晉升為直轄市,加入競食大餅的行列。如此趨勢發展下去,其他貧瘠縣市只能分食剩下的雞肋;必然助長資源分配不均、城鄉差距擴大,形成「富市」與「窮縣」對立之極化現象,值得深思。

最後,統籌分配稅款旨在彌補地方政府基準財政收支短差,自然不應因所屬地方政府層級不同而有差別待遇。然而目前的分配方式,則是獨厚直轄市,故而提供縣市合併升格的不當誘因。未來在統籌稅款之分配上,直轄市與縣市(鄉、鎮併入縣市)應立於同等地位,以客觀、劃一的公式來分配,其中除彌補基準收支不足外,且能多元、周延的納入代表各地方特色的指標,並且賦予適當的權數,而非對不同層級政府採取不同的分配方式,以期維護分配方式在行政層級關係上的中立性。至於縣市應否合併與升格,不應受統籌款分配方式不同而影響應有決策。

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