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開徵新稅為何多在戰時?

文/孫克難 中華經濟研究院諮詢委員

一國政府平時推動政務,主要仰賴既有稅制與稅收,政府不敢輕言開徵新稅。然在無法迴避的戰爭時期,為了國家生死存亡、保障生命財產安全,除了調高既有稅種之稅率外,政府開徵新稅就有必要性與迫切性,人民的租稅容忍度也高。尤其是對富人課稅,合乎受益與量能課稅原則。

遠至古希臘時代,雅典為城邦國家,仰賴海上貿易發展,商人致富則以自願性捐輸方式,贊助各項公共建設與服務,藉以提高社會地位。然而西元前431~404年的伯羅奔尼撒戰爭(Peloponnesian War),以雅典為首的提洛同盟(Delian League)與以斯巴達為首的伯羅奔尼撒同盟,展開長期間爭戰。雅典人也因後來迫於戰費需要,以強制性方式對財富課徵戰爭稅。

提及當前各國普遍採行的所得稅,是個與戰爭具密切關係的稅制。

該稅創始於英國首相威廉˙皮特(William Pitt)為籌措對拿破崙戰爭所需,在1799年首度開徵的新稅,屬於對有錢人課徵的富人稅,為一種臨時稅;1802年戰事平息而後取消。然在1842年羅伯特˙皮爾爵士(Sir Robert Peel)執政,因財政困難又恢復課徵,並且改為經常稅。美國在1862年南北戰爭時,一度開徵所得稅,後因涉及違憲而取消;至一次世界大戰前(1913年),再度建立所得稅制。日本在明治維新時(1887年),亦因財政需要開徵所得稅。中國在清末及民初也曾研擬,直至對日抗戰前夕(1936年),國民政府才正式實施(分類)所得稅制。

不只是所得稅的開徵與戰爭財源有關;依據《千年房市》一書中的報導,中國古代許多稅的開徵,均與戰爭經費籌措具密切關係。例如房屋稅,開創於唐德宗時,與安史之亂後為用兵削弱藩鎮勢力有關,當時叫「間架稅」,是按房屋的等級及間數計徵;後因迫於輿論壓力而廢除。五代十國的晉少祖、周世宗,後來南宋朝之高宗,乃至於元、明、清各朝,均當國庫空虛、籌措軍餉時刻,開徵類似的稅;或許不叫間架稅,而是叫房稅、屋稅或產錢。民國時期叫房捐、房屋稅。

其實,英國亦有類似的稅,為對歐陸發動「九年戰爭」,於1696年開徵著名的「窗戶稅」,按房屋的窗戶個數課稅;原本為臨時性租稅,卻直至1851年才廢止。

而與房屋等不動產買賣有關的是契稅。據《千年房市》所述,東晉為了對抗北方胡人,需款孔急,故而對不動產(及大項動產)課稅,稱之為「散估」,為後世契稅的前身,稅率4%。爾後各朝多有契稅,其稅率在隋、唐朝約5%,宋朝約4%,元、明、清朝約3%。台灣現行稅制中也有契稅,例如不動產的買賣及贈與,其稅率為契價之6%。

除了所得稅、房產稅的創制與戰爭有關外,中國近代史上曾困擾多時的釐金(又稱釐捐、釐稅)制度,創設於清咸豐3年(1853年),是各地方政府對太平天國作戰,為籌措軍餉而開創的流通稅或消費稅;最初稅率是1釐(即1%),屬臨時稅性質。而後的發展,則是稅率不斷提高,各級政府都相當依賴此稅。由於層層設卡(即釐卡)課稅,阻礙貨物流通,故取消之議不斷。然而直至民國20年(1931年),在「裁釐改稅」 政策下,透過中央開徵統稅(即貨物稅),及地方開徵營業稅,終於將釐金制度廢除。

此外,鹽鐵專賣籌措戰費可追溯至中國春秋時代,為名相管仲治齊所創;漢武帝為了征伐匈奴,更是發揚光大;為從古至今獨占式國營事業開創先河。雖無稅收之名,然其價格中不但包括獨占利益,也包括貨物稅或特產稅的性質在內。

戰時財源除了加強課稅外,另一種籌措財源的方式就是舉債。中國對日抗戰期間,以及在二次世界大戰時的美國、日本等國,都發行戰爭債券來籌措軍費;人民多基於愛國心理而購買。公債其實是「未來的租稅」,政府一時無法徵得足夠的租稅,就向人民商借資金,以後代子孫的繳稅來償還。回顧中日甲午戰前,日本發行鉅額的債券籌集軍費;戰後日本向戰敗的中國天價索賠,中國因此變得更窮。中、日兩國幾乎是同時「自強」與「維新」,後來國運發展卻大不相同。

在加稅、舉債之外,大量增發通貨又是另一種戰時財源融通方式。中國在對日抗戰及國共內戰時期,稅收占財政收入的比率,絕大多數的年度不到20%;為了戰爭軍費需要,國民政府大量發行通貨融通支出,使得物價持續大幅上升,人民繳了龐大的「通貨膨脹稅」,社會、經濟及人心動盪不安,也連帶肇致軍事上節節失利。其實,在一次世界大戰期間及戰後,德、奧等國大量印鈔融通戰費,引發超級通貨膨脹就是顯例;凱因斯(J.M. Keynes)更在《和平的經濟後果》中指出,政府大量印鈔票支應戰爭費用,造成貨幣體系崩解,等同於對革命發出邀請函。在此回顧歷史經驗,足以令人深切省思。

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