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全球減稅競賽下的台灣稅改

近一、兩年來,由於財政狀況有所改善,部份OECD國家,包括英、日、義大利等,為了吸引外來投資、促進成長,開始走向對企業減稅的租稅改革方向。

美國在川普的強力主導下,在去年12月也通過了對富人、資本與企業所得大幅減稅的稅改方案。此一減稅風潮,極可能淪為國際性的減稅競賽。在此時節,台灣展開所得稅法的修正,並在1月18日完成立法院三讀,使得國內各界在修法過程中之討論,以及修法完成後的評論,平添了不少國際因素考慮。

全球減稅競賽 以鄰為壑

對資本與企業所得減稅,不僅可鼓勵國內投資,還可吸引外來投資,在促進就業、提升技術與帶動經濟成長等方面,都有相當的助益。不過,在全球化下,對資本與企業減稅可說是一種「以鄰為壑」的作法。由於金融的全球化,資本的跨國移動性相當高,資本與企業稅負的國際比較,已成為資本家與企業投資選址的重要考慮因素之一。以降稅吸引外來投資,雖然有利於本國的總投資、就業與成長,但另一面就是減損了資本來源國的投資、就業與成長。因此,在美國予資本與企業所得大幅減稅後,預料其他國家為了維護其國內投資、就業與成長,也不能不追隨走上減稅一途,終使全球陷入減稅之競賽。

稅改難有共識 舉世皆然

任何國家的所得稅法修正都是在各界意見紛陳、甚至抗爭中進行,台灣亦同。意見之所以歧異,主要是稅制的設計必須考慮到經濟效率、租稅公平、財政收入與稽徵成本等4個層面,希望能兼顧促進經濟與產業發展、改善所得分配、充裕政府財政收入,以及稅政簡單、稽徵容易的4項目標。然而,無奈的是,這4項目標存在著基本矛盾與衝突,尤其是在促進經濟發展與改善所得分配二者之間。

例如,對資本所得減稅,可促進投資與經濟成長,但會惡化所得分配;反之,基於租稅公平的考慮,所採取降低勞動所得稅負,提高資本所得稅率的稅改,則將傷害投資與成長。就由於目標間存在矛盾,無法兼顧,必須有所權衡與取捨,而決策者與學者專家對四項目標的重視度並不一致,故對稅制的改革方向各有主張。而勞動所得者與資本主之立場互異,自然對所得稅的改革也難有相同的意見。

此次台灣的所得稅法修正,除了無法跳脫如何對以上4項目標予以衡平性考慮之爭論外,如何因應國際間對資本與企業所得減稅之趨勢,也成了各界爭議的焦點。

台灣稅改亦存爭議

行政院對其所提出的所得稅法修正版本,對外宣稱已經兼顧經濟效率、租稅公平、財政收入與稅政簡化4個層面,且符合國際減稅趨勢。觀其內容,租稅公平指的是提高幾項扣除額以及提高營所稅率,此二項有改善所得分配之作用;與經濟效率相關者,應是指降低綜所稅最高稅率與未分配盈餘稅率;簡化稅政之措施,主要是將股利所得改採分離課稅,且為單一稅率;另以調高營所稅率及股利所得分離課稅之稅率,作為彌補各項減稅措施所造成的稅改損失,維護財政收入之手段。又其所謂符合國際減稅趨勢,指的應是降低綜所稅最高稅率及股利所得採分離課稅二項。

根據以上對具體稅改項目內容之分類,的確不能否認行政院版本與立法院三讀通過的所得稅法修正案,已兼顧到了稅改所須考慮的四層面,且與國際趨勢大體一致。但是正如上述,照顧了某一層面或目標的措施,必然會以犧牲其他層面或目標為代價,以致引來求全責備者或是重視被犧牲之目標者的批判。例如,企業界及一些學者專家,即嚴詞批評提高營所稅之舉,背離了國際對企業降稅之趨勢,將不利投資與經濟成長;而符合國際減稅趨勢,有利經濟效率的降低綜合所得最高稅率及股利所得改採分離課稅,則被指責為對富人有利、不利所得分配的不當修法。

經濟學理論指出:想達到多少個經濟目標,就必須擁有相等數量以上的政策工具。因此,各界若擬僅藉由所得稅制此一工具,來達到四項目標,這本來就是緣木求魚,辦不到的夢想;何況還面臨效率與公平此二目標彼此並不相容的基本矛盾。因此,各界似乎不用對稅制改革過於求全責備。

全球減稅惡化所得分配

最後,對國際間競減資本與企業所得稅之風潮,以及台灣宜有的因應,提出一些個人看法。對資本與企業減稅,除了以鄰為壑之外,必將使全球面臨的所得與財富分配惡化問題益形嚴重。而分配惡化是導致各國勞資對立、社會分化、民粹興起、政治與國家動盪,以及國際上反全球化運動風起雲湧等現象的主要導因。因此,各國若擬藉擴張性財政政策刺激景氣,較適切的作法,應是對可改善所得與財富分配的財政支出項目,採取擴大支出之方式為之,全球決策者對資本與企業減稅宜以戒慎恐懼之心待之。

至於,在台灣宜有的因應方面。各國的減稅競賽,可能使台灣的國內投資不振、企業競相對外投資,以及難以吸引外資來台投資等問題,更為雪上加霜。因此台灣的稅改方案,也不能不加上降低綜所稅最高稅率與對股利所得採分離課稅之條款。不過客觀言之,台灣的租稅負擔率是全球最低者之一,企業所得的有效稅率亦不高,故難有進一步減稅空間。而且,台灣的民間投資意願低迷,以及外資不願來台之主因,所得稅率雖然可能也是因素之一,更重要的應該是在非經濟面的政治對抗、社會紛擾、政府失能、國家走向失明等問題上面。因此,從改善不利投資的非經濟因素方面著手,來提振國內投資,應是比追隨各國減稅更適切有效的做法。

不計毀譽與所言是否起作用,本著對台灣社會的關懷,以及學者的良知,言所當言,寫所當寫,但求無愧於心與社會。

許嘉棟

東吳大學辜濂松先生紀念講座教授、財政部部長