TOP
 
 

菸稅統收統支VS.菸捐專款專用

菸品具有許多不好的特性,不但會使人上癮成性,影響自己健康,也會因消費上具負的外部性(negative externalities),影響別人健康,故而被稱為劣價財(demerit goods)、罪惡財(sin goods)、上癮財(addiction goods)。由於吸菸具可苛責性,應該「寓禁於徵」;各國政府最常用的方法,就是對菸品課徵菸稅,以期達到以價制量、矯正外部性、取得財政收入、降低對醫療資源排擠等目的。

寄望菸品稅捐發揮以價制量功能,關鍵在於需求價格彈性的大小:綜合以往文獻發現,國內整體吸菸者約在-0.5到-0.8,青少年約為-1.2。若是菸品稅捐提高,使得菸價上升超過吸菸者所能容忍的門檻,其行為反應就會促使以價制量效果變得更大(尤其以對青少年及低所得者為然)。雖然目前國內菸品稅捐(包括菸稅、菸品健康福利捐、營業稅、關稅在內)已接近零售價的60%,但與世界衛生組織(WHO)建議的70%相比,仍屬偏低狀況,代表還有加稅空間。至於稅率提高會誘發走私,就必須提高查緝率及罰則來嚇阻,避免劣質菸更加危害國民健康。

台灣在2002年加入世界貿易組織(WTO)後,將菸酒專賣改成菸酒稅制;同年也開徵菸品健康福利捐(簡稱菸捐)。對菸品課徵菸稅或菸捐,具有類似的經濟效果,尤其在以價制量、寓禁於徵上,但是收入支用方式則大異其趣。菸稅採「統收統支」,收入進入國庫後統籌運用,用來融通一般性支出,並不指定用途,故在資源配置上相對較具效率。菸捐則「專款專用」,收入用途由法令明定,不會遭到其他支出項目排擠,具有獨立性與專屬性,卻易於形成本位主義,助長支出結構僵化;且若經費使用缺乏透明性與監督機制,可能淪為主管單位的小金庫,將大幅降低資源配置效率。

回顧菸捐與菸稅的課徵,以普遍消費的紙菸為例,菸捐從2002年的250元/千支,提高至2006年的500元/千支,再提高至2009年的1,000元/千支;至於菸稅,自2002年以來,均為590元/千支。故而在2010年之後,菸捐收入每年高達350億元,遠遠超過菸稅約200億元,嚴重扭曲正常財稅體制,造成喧賓奪主怪象。

依據菸害防制法(第4條第4項)及菸品健康福利捐分配及運作辦法( 第4條 )規定,菸捐收入50%作為全民健保之安全準備;此一比率在2007年曾高達90%,2009年降至70%,2015年再降至目前的50%。由於直接可歸因於吸菸的健保醫療支出只約占7%,對健保資源排擠效果有限,卻要以超高比率支應健保基金,一直令許多人質疑;何況,自2013年起實施二代健保補充保費制度,健保已有專屬財源,又何須拿菸捐收入「錦上添花」呢!反觀菸捐收入用於菸害防制及私劣菸查緝、防制稅捐逃漏的比率卻微不足道,所剩財源也易於成為利益團體爭相搶食的肉桶。菸捐收入在用途及分配上,若是缺乏客觀的立論基礎,無法兼顧社會效益與分配正義,就應大幅縮小菸捐規模,甚至將其收入完全回歸正常稅制;至於菸害防制等用途支出,則應透過正規預算編列及審議程序,增進經費運用效率,以期合乎國際慣例。

過往菸稅與菸捐在財政上的角色還算涇渭分明,然自2017年元月立法院修正通過長期照顧服務法(第15 條),增訂並調高遺產稅、贈與稅、菸稅的稅率後,就將其稅收作為特種基金特定財源。其中菸稅由590元/千支提高至1,590元/千支,已於2017年6月12日上路。撇開長照財源需求與吸菸是否具有密切關係,以及吸菸難救長照的質疑不談,僅就此種財務規劃言,完全模糊「稅」與「捐」的分際與分工原則,實在有欠妥當。

然而此種將稅收指定用途的立法,近年來有日趨浮濫現象,例如:在所得稅法 (第125條之2)中之房地合一稅制,將其收入用於住宅政策及長期照顧服務支出。加值型及非加值型營業稅法(第11條)中,將金融業營業稅專屬本業稅率2%以內之稅款及非專屬本業營業稅稅款,指定用途撥入金融業特別準備金。國民年金法(第47條)中,調增營業稅徵收率1%,作為國民年金財源。在特種貨物及勞務稅條例(第24條)中,將特種貨物及勞務稅收用於社會福利支出。凡此種種,嚴重破壞「稅」應「統收統支」與「捐」應「專款專用」的分際,政府當應深切檢討改進。

秉持客觀、公正的態度,超然、獨立的立場,針對財稅、經濟與產業發展問題,發表評論,針砭時政,對政府施政提建言,以期健全法規、制度,克盡知識份子社會責任。

孫克難

中華經濟研究院諮詢委員、中央公共債務管理委員會委員