NASA創造太空產業 對台灣產業科技決策的啟示

為了讓台灣業者能持續進步,NASA的深刻檢討及所採行的具體改制行動應成為台灣科技政策治理的標竿。圖/美聯社
為了讓台灣業者能持續進步,NASA的深刻檢討及所採行的具體改制行動應成為台灣科技政策治理的標竿。圖/美聯社

文/林欣吾 台灣經濟研究院三所所長

今年5月底美國首次由民間業者SpaceX完成載送太空人到國際太空站的任務,這是太空產業發展的一個標竿,也為人類太空旅行的商機跨出了第一步。這項成就,其實是NASA調整治理機制,協助民間業者孕育出足夠科技創新能量,成功突破僵化科研官僚及傳統航太大廠獨占地位後的成果!

相信在大多數人的印象中,進太空登月球就是美國太空總署NASA所應擔當的重要任務;確實,即便1984年美國國會通過商用太空發射法案(CSL Act),1998年,通過商業太空法案(CS Act),確立在需要時應允許民間參與太空產業發展的法源,實際上在2009年之前,美國的太空研究,大多數還是由NASA或美國國防部統籌執行。亦即,徒法不足以自行,NASA確實與民間合作,但多僅透過採購或外包的方式讓民間參與。

2003年布希總統宣布太空梭計畫預定在2010年退役,同時必須全新設計製造進入太空的新設備。為了讓NASA能更為聚焦在新領域的研究,同時能夠將NASA歷年來太空運輸器的能力與經驗有效地擴散到民間,NASA在2005年成立一個全新的整合協調組織:商業機組與運輸方案辦公室(C3PO),同時建立許多引領民間建立能量的新機制,在次年提出並展開的商業軌道運輸方案(COTS)。其中,最重要的就是設定細緻的階段性目標,導入引進民間參與競爭與完成的機制。

由於太空梭計畫預定退役,後續美國如何進行太空運輸成了非常關鍵的任務。為此,NASA深刻地檢視過往引進民間參與的相關經驗,例如:NASA需做為業者的夥伴,但不能協助管理它們的計畫;應提供機會讓民間參與及深刻了解太空運輸;NASA必須重新檢視各計畫管理法規,並在引導民間達成目標的原則下評估如何鬆綁;必須了解民間成功商業化運轉的商機,同時協助創造市場,促使民間自行規劃前進;NASA不能一味要求一步到位到達目標,也不能要求達成與目標無關的活動。

預期太空梭計畫中止後,為持續在國際太空站進行研究,在缺乏太空運輸能量的情形下,NASA只能委託蘇俄聯盟號或委託由波音及洛克希德馬丁合資成立的聯合發射聯盟進行運輸。只是,不論哪種委託都耗費美國政府龐大的經費支出。因為它們都是獨占者,NASA完全沒有能力進行談判,成功引導民間太空產業成為唯一解方。

在深刻檢視後,NASA展開許多具體行動,包括:明確確立NASA必須聚焦在新技術開發及太空探索,已知太空運輸技術與知識應充分轉為民間進一步創新開發的基礎;僅對民間進行有限地投資,不足的經費應由民間業者自行負擔,讓民間為爭取市場商機,而必須明確地向投資者承諾如何達成商業目標;NASA 的投資,只是買太空運輸門票,但太空運輸設備及運轉投資必須完全由民間承擔;對民間階段性任務目標投資,必須在目標達成後才支付相對應的固定價金,如果超出預算,必須由業者負擔(類似總包價法),完全跳脫成本加成方式計價;跳脫傳統委外或補助研發合約,避開阻礙創新的傳統公務人員思維與限制,重新建置與民間合作或獎勵的模式,更明確地促進民間進行創新。

這許多制度的改革成效,根據經濟學人所蒐集到的資料顯示,SpaceX送每一太空人進太空的成本,大約僅近期波音公司所提出解決方案的一半,大約僅NASA解決方案的五到六分之一。不但SpaceX有能力達成任務,同時更為有效率!

整體看來,NASA不但發揮其嚴謹精準高標要求、明確目標的傳統,同時設計一套有效治理機制,引出民間創業冒險、發揮正統創業家精神的作法態度,達到創造出利國利民,利研究試驗,利太空飛行,利國家預算,利創業資本,多方獲利的成績。

30餘年來,台灣許多產業長期面對全球市場的高度競爭,在許多領域都已累積出具國際水準的研發競爭力,業界的表現成果已讓台灣連續兩年列入WEF四大創新強國。為了讓台灣業者能持續進步,NASA的深刻檢討及所採行的具體改制行動應成為台灣科技政策治理的標竿,特別是明確定位產研角色,具體市場目標、合作機制與獎勵引導業者面向市場機會,避免公務人員及成本加成作法阻礙了民間創新能量的發揮與累積等,都相當值得參考!

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