加速5G基礎建設 宜強化業者共同投資誘因

雖然政府的目的在於鼓勵業者積極投入5G網路基礎建設,惟使用補助一詞,無論在國內或國際上都是相當敏感的字眼。圖/Pixabay
雖然政府的目的在於鼓勵業者積極投入5G網路基礎建設,惟使用補助一詞,無論在國內或國際上都是相當敏感的字眼。圖/Pixabay

文/魏杏芳 公平交易委員會委員、王素彎 中華經濟研究院台灣經濟所研究員

日前立法院通過前瞻基礎建設計劃特別預算,其中「補助5G網路建設計畫」編列近155億元,行政院編列該預算的目的在於協助電信業者於機場、港口及火車站等大眾交通樞紐、大型表演展場與球場等5G服務密集地區,加速建置5G網路基礎設施,由五年提前至三年,且鼓勵業者採用5G國產自主設備,預計在2024年後,採用國產品牌比率可達40%,從而與國際大廠形成供應鏈夥伴。

雖然政府的目的在於鼓勵業者積極投入5G網路基礎建設,惟使用補助一詞,無論在國內或國際上都是相當敏感的字眼,例如2020年歐盟的競爭白皮書提出,若證明某外國企業享有國家補貼,在歐洲市場上構成有害競爭,則各會員國的競爭主管機關或歐盟執委會都可要求補償或出面干預。

對於電信業的規範管制,過去採用較為人熟知的是「不對稱管制」。其理論係認為對既有業者施以事前管制,命其承擔特定的接取義務,以利新進業者利用既有基礎設施,與既有業者進行服務競爭(service-based competition),促使新進業者長期能增加在基礎建設的投資,形成所謂的投資階梯(ladder of investment, LoI)。但這樣的預期,與市場的實際發展不符。理論與實證結果均顯示,要求既有業者開放基礎設施的不對稱管制,不必然使新進業者在基礎設施上投資更多,反而降低「所有」業者的投資意願。由於5G時代對網路覆蓋率及連結性(connectivity)的要求更高,基礎設施的競爭(infrastructure-based competition)成為競爭的關鍵,但業者在需求、成本以及法規各方面風險的考量下,對實體建設的投資多裹足不前。

基於這樣的歷史經驗,歐盟在2018年通過目前已生效的「歐洲電子通訊指令」(European Electronic Communications Code(EECC)),揚棄舊思維,不再堅持傳統的不對稱管制原則。EECC雖未直接使用「對稱管制」用語,但其作法是先就適合對事業進行事前管制的市場,建議限縮在「批發市場」(目前只剩下用戶迴路及特定電路市場二個市場),再以建設5G所需的「超高容量網路」(指自分配點至家戶或基地台之間部分或全部為光纖)為目標,規定倘若具顯著市場力的事業,承諾開放與他事業進行共同投資(co-investment),以建置超高容量網路時,EECC要求各會員國「不得」對該事業課以事前管制義務。透過降低對市場主導者的管制力道,以促成無論規模大小的業者,均透過商業契約的協商,完成在合理條件下合作投資建置基礎設施,而該等合作行為應適用一般競爭法,而非特定電信法規。更有甚者,當欠缺可行的替代網路時,為了確保網路的終端連結,EECC亦規定,主管機關有權對任何事業課以接取或互連義務,而不論事業是否有顯著市場力。在在顯示歐盟面對5G世代在電信管理政策上的重大轉變。

雖然電信法規調整了對市場主導者的管制強度,但另一方面,共同投資行為也引發競爭疑慮。例如2019年執委會對O2 CZ,CETIN與T-Mobile CZ間的共建協議發出異議聲明,指出該協議的內容可能傷害終端消費者而必須加以調查。因此共同投資的模式,無論是共有、共同融資以長期分擔風險,或購買網路結構上的特定權利,他們合作的內容都應從競爭法的角度,仔細檢視,使產業法與競爭法經由良性協週的互動方式,共同促進歐盟2025「數據單一市場」的實現。

在我國還算新鮮的電信管理法目前仍採不對稱管制,對有市場顯著地位者施以特殊的事前管制義務,監管密度甚高,惟我國至今對電信業尚欠缺概念明確的市場界定,未區分批發或零售市場。雖然通傳會已於109年11月制定並公告「市場顯著地位者認定及解除認定實施辦法」,但仍不清楚通傳會是否將5G網路基礎設施視為一特定相關市場,不過可以確定的是,我國電信相關母法子法中,尚無強調佈建5G網路重要性,以增加業者投入誘因為明確目標的規範設計,使得法律引導政策,政策落實法律的鏈結關係分離,以致還需要透過國家預算補貼業者,形成施政目標、預算與實體法規各自獨立,無法緊密合理的聯結,徒失以政策工具引導產業發展的優勢,另補貼的結果是否能夠實現,亦值得吾人關注。建議主管機關宜強化制度設計,以吸引業者共同投資加速5G基礎建設,嘉惠全民。

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