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從動態治理看高雄「四個一」的政策需求

為了要讓經濟能夠脫胎換骨,高雄市長韓國瑜就職百日,會見率團參訪的工業總會理事長王文淵之後,正式提出所謂「四個一」的政策需求:一個「國際大機場」、一個「完整的捷運線」、一個「自由經濟貿易區」、以及一個「專屬的石化專區」,但卻非他能力所及。

而他接受電視專訪也就新加坡的成功經驗指出,「是新加坡偉大,還是李光耀偉大」,前者論及政府組織(public organizations),而後者則有關領導統御(leadership)。

世界經濟論壇的「全球競爭力報告」在2006年的報告曾經提出「治理很重要」(governance matters),這個在理論上與實務上都很重要的概念,對於傳統強調「統治」、「領導」、「控制」、「監督」的政府部門來說,影響既深且遠。即便是在當前民主治理的時代,對於想要投資設廠的企業而言,「和政府官員打交道」與「法令多如牛毛」、「行政效率低落」幾乎是劃上了等號,工商界人士心中的問號有時候甚至可能是「民不與官鬥」、「還有哪些關節沒有打通?」、或是「到底誰說了算數?」,而這些都會影響到經濟的整體發展。

就任以來韓國瑜市長所強調,政府團隊應該從金字塔頂端的「作威作福」,變成「倒金字塔」的「做牛做馬」,政府在最下面,「服務其他359行」。從學術的語言來說,這種服務導向的政府,就是「新公共服務」(new public service)時代,從「划槳」(rowing)與「掌舵」(steering)、進化到「服務」(serving)的治理真義。

南洋理工學院的前商學院長和副院長梁文松、曾玉鳳在2010年「新加坡政府經驗」的專書著作,提出「動態治理」(dynamic governance)的理念,認為「包括:支持性的制度文化和能夠激發組織持續性變革的能力,是一個系統所產生的結果」。

簡言之,公務人員與行政首長「反覆的換位思考」、如何在不確定的內外在環境下,建立公共組織文化、以及有賴於前兩者互動產生「正能量」的「持續變革之能力」,是新加坡政府的治理經驗所建構出來「動態治理」的系統框架。

就此而言,其對於政府部門的啟發在於:第一,公共組織的持續變革能力需要系統性之聯繫;第二,行政首長的前瞻思考與政治視野;第三,如何針對公務人員的清廉與效能,設計出可運行的制度規範和環境。這對於甫就職百日的高雄市政府來說,無疑是一項龐大的工程。

其實,對於政府部門而言,治理理念的落實終究要回歸到行政官員身上。已故的新加坡前總理李光耀在2000年接受「亞洲華爾街日報」訪問時曾經說過,自己在擔任總理後,有鑒於人的注意力和工作品質會隨著酷熱的天氣而降低,所以「在用過午餐後,熱帶國家的商業節奏都停止了,一直到午後較涼快的時候為止」;因此他就任後做的第一件事情,就是在公務員的辦公大樓裡面安裝冷氣機,因為「這是公共事務高效運行的關鍵」。

公務人員如此,行政首長何嘗不是;原本枝微末節的事情,因為仔細觀察和積極作為而徹底翻轉傳統公務員辦公的硬體環境,乃至於促成行政效率之部分提升,涉及到的是公共部門的領導統御能力(public leadership)。英國學者Broussine認為這種能力包括:必須要能容忍政策目標的模擬性和不確定性,而且能夠堅持本身的觀點,還必須要注意公部門的依賴文化(dependency cultures)。

也就是說,「政治領導」要以身作則,「子帥以正,孰敢不正」。韓市長重視公務員的態度,「從小處著手」,這和李光耀前總理所注重硬體設施的提升,實有異曲同工之效。而「從大處著眼」,則還必須在日益複雜的政策環境,動員公共組織內外部各方人士的參與能量,促成組織變遷的公共組織領導;而這整個公私協力的過程,則無異是「為公共利益進行的領導統御」(leadership for the common good)。

然而,改變高雄市行政團隊的角色和心態,進而營造市政府良性循環的組織文化,以及建立自我持續變革「動態治理」的組織環境,固然是值得長期努力的正確方向。但面對變動不居的內外在政治經濟環境,地方政府單方面提出重大的政策需求,都仍有待行政院的政策作為和立法院的立法與修法,上述高雄市「四個一」的政策需求能否實現,不只是經濟問題,更是政治問題。

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